(to be translatated) Historical rural land reform in China

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中国目前已经迈入统一地权的历史性门槛。

　　9月中旬，记者从可靠渠道获悉，《土地管理法》的修改已经正式列入将于10月份举行的中央重要会议的立法规划，农村建设用地管理将会出现转折性变革。据悉，在此次会议上确定的关于修改土地制度的核心就在改革征地制度上。

　　“从决策层面上来讲，大家已经对这次土地改革充满信心，而此次改革也将对中国的房地产、城镇化等方面带来巨大的影响。”一位知情人士对记者说。

　　“统一地权”起步

　　“土地改革之路依然很漫长，但是它已经走出了第一步。”上述知情人士说。

　　据他透露，在今年10月的这次重要会议上，立法热点将是以农村集体建设用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改，而此次修改将主要依据2004年国务院发布的28号文件，在这个《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

　　“可以看出，早在4年前，国务院就已经为土地相关法律的修改和制定做了铺垫，而此次土地法律的修改也将在28号文件之下进行，这是个底线。”上述人士对记者说。

　　据他透露，此次土地改革的目标应该是，在保持关于现行国家和集体土地所有制度不变的前提下，建立起城市与农村不同的土地拥有统一使用权的体系，要把农村集体建设用地确保为法定不动产，其转让过程也要按照不动产进行转让，而由此也将形成全国统一的土地使用权法律体系，将体现平等性、有偿性、期限性。

　　在实行的具体方式上，此次改革可能将遵循“总体保障、分期实现”的原则，就是将通过法律的修改来实现农民住房和农村建设用地的商品化，将用分重点、分区域、分期的方式来进行三步走，而在此基础上，耕地政策仍然保持现有法律不变。

　　难在利益平衡

　　据记者了解，“统一地权论”最早的提出者是知名经济学者武建东，他21年前在国务院的房改办工作，按照他的说法，那时的主要工作是解决国有企业、地方政府盖房子缺钱的问题。

　　“当时并没有考虑到将城镇和村级住宅一体化流通，也没有考虑到土地市场的重要，现在看来，一体化土地改革是一个绕不开的节点。”武建东对记者说。

　　一个原因是，我国目前已经进入高速的现代化阶段，而此时所需要的建设用地量比以往翻倍增长。来自国土资源部的信息表明，我国现在能利用的建设性土地大约在500万平方公里，而其中农村、园地、林地等面积占到近70%，广阔的农村集体用地将是新增的国有建设用地的主要来源，但如何转化一直是一个难题。

　　“在过去，有的地方政府以廉价的征地方式解决建设开发使用，造成了对农民利益的损害，如何以一种公平的方式来平衡两者之间的矛盾，是此次改革中要考虑的一个重要因素。”中央党校研究室专家曹新对记者表示。

　　在武建东看来，这个过程可以通过土地使用权的直接流转和买卖来解决。据他分析，目前农村集体建设用地有两个使用主体，一是农村的集体建设用地，随着我国城镇化和农村工业化，这种建设用地的使用已经远远超出我国目前的土地管理系统的监管，正成为我国农村资本积累的重要来源，这种转化过程被称之为土地流转；另一个是城市化建设对郊区土地的征用，而这也是在我国东部发达地区城市采取的一种模式，是地方政府与企业利润的重要来源，这被称之为买卖。

　　据国土部门的统计显示，目前农民的住房面积在200多亿平方米(约合0.3亿亩)，农村集体建设用地的面积是4亿亩，按照武建东的说法就是将这两块内容直接转入我国的市场经济体系。

　　“这200多亿平方米的住宅如果按照村镇的平均800元的成本造价计算，价值是20万亿元人民币，而4亿亩的农村建设用地的价值也在100万亿元人民币以上，如果实现了这一计划，那么农民的财产将体现真正价值，农村的市场经济体系也将重新构架。”武建东说。

　　曹新在日前对全国百强县昆山的调研中发现，在这个外资和民营经济都异常发达的地方，有不少农民以村级为单位与企业签订了土地使用协议，一些农民选择了以土地入股的形式加入企业，分享企业发展所带来的收益，在年终的时候可以享受企业的分红；另一些农民则选择了一次性补偿。

　　在曹新看来，推行地权统一的最大阻力还来自于地方政府。他分析，在过去，一些县级市没有独自收税的权力，在上缴国家利税后才能留取一部分资金做财政用，但这些钱远不够维持开销，因此对农民进行征地，再卖给企业一直是地方政府财政收入的主要来源，“如果地权统一了，农民的土地直接进入市场了，那也就等于绕过了地方政府，这必将遭到一些地方政府的反对。”

　　重庆试点之鉴

　　在此前，重庆的农地流转试点已经展开一年多。早在去年年初，试点就在重庆九龙区展开，而今已经建立了完整的体系。据记者了解，目前重庆在探索土地流转方面有三种方式，分别是在不改变其农业用地的性质下，对经营方式进行调整；集中配置宅基地等非农业用地资源，来释放更多的非农用地；如果可由农业用地改为城市用地，为征地动迁的农民将获得现金＋股份补偿。

　　重庆九龙坡区农业系统的一位人士告诉记者，目前在该区进行农地流转试点中，采取的主要是“住房换宅基地、社保换承包地”模式，而经过这一模式，就可将农地转换成城市建设用地，而当地政府则向农民提供新建设的集中居住区以及一次性的资金补贴。而农民退出的承包地将由各村的土地流转服务站统一管理和经营，在此方面所产生的收益80%归退出农民所有，20%将用于退出者的社保投入。

　　此外，九龙坡区政府还在去年出台了《九龙坡区农村土地承包经营权流转管理试行办法》，建立了土地流转风险保障、土地承包仲裁等相关制度，各镇设立农村土地流转服务中心，各村设立农村土地承包流转服务站，承担土地流转供求登记，代表村民协商价格、签订合同等职能。

　　记者从重庆九龙坡区农林水利局了解到，目前在九龙坡区成立镇农村土地承包仲裁委员会10个，镇农村土地承包流转服务中心10个，村设立农村土地承包流转服务站92个。通过这些机构的运作，目前该区流转土地面积4.3万亩，占总耕地面积的20.3%，而目前这一串儿数字还在不断变大。

　　“这些机构将会为农民出让土地的一系列过程服务，包括从转让意向到最后的法律纠纷都有专门的机构来进行解决。”水利局的一位人士告诉记者。

　　但农地流转试点也非一帆风顺。

　　一位参与此次课题调研的专家告诉记者，在重庆等地进行的土地流转过程中，关于土地租金和房屋赔偿金的定价上，农民并没有话语权，一直处于被动的接受过程，“很多流转依然不属于市场行为，和官方征用土地区别并不是很大。”

　　据该专家说，在重庆九龙坡进行的农地流转中，农民的土地租金是按照农民的种粮收入的标准来计算的，一般每亩在1000元到1500元之间，而房屋的拆迁补偿标准大都在200元每平方米左右，“这个定价存在一定的不合理性，土地的价值每年都在增高，而农民却不能参与土地升值的收益分配。”

　　一个现实是，有些农民在参与流转加入社保之后，每个月大概只能拿到300多元，生活水平还比原先出现了下降的情况。“这说明，重庆模式并不能完全作为地权统一过程中的标本，它还有很多有待于完善的地方。”上述参与调研的专家说。(中国经营报)